Der neue DAWI-Freistellungsbeschluss (EU) 2025/2630 ist in Kraft getreten - Kommunen erhalten mehr Handlungsspielräume bei gesteigerten Anforderungen an die Transparenz -

Die Europäische Kommission hat mit dem Beschluss (EU) 2025/2630 („DAWI-Freistellungsbeschluss“) den beihilferechtlichen Rahmen für die Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse („DAWI“) grundlegend überarbeitet. Es besteht Handlungsbedarf für Kommunen und kommunale Unternehmen!

Zum Hintergrund: Der DAWI‑Freistellungsbeschluss ermöglicht es Kommunen, eigene Aufgaben und Unternehmen (z. B. Krankenhäuser, Abfallentsorgungs-, Tourismusförderungs- oder Wohnungsbauunternehmen), die ohne staatliche Unterstützung wirtschaftlich unrentabel wären und daher am freien Markt nicht oder nur zu anderen Standards durchgeführt würden (sog. Marktversagen), in Übereinstimmung mit dem EU-Beihlferecht zu finanzieren (z.B. im Wege eines Defizitausgleichs). Zwingende Voraussetzung dafür ist, dass der Leistungserbringer vorab mit der Erfüllung von DAWI betraut worden ist. Dieser Betrauungsakt muss den Anforderungen des DAWI‑Freistellungsbeschluss entsprechen.

Der neue DAWI-Freistellungsbeschluss knüpft systematisch an den bisherigen Beschluss der EU-kommission aus dem Jahr 2012 an. Ziel der aktuellen Reform ist, die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand in Bereichen wie Wohnen, Gesundheit oder soziale Dienste zu stärken, gleichzeitig aber die Gefahren eines Missbrauchs oder von Wettbewerbsverzerrungen, die durch staatliche Subventionen/Interventionen verursacht werden können, durch gesteigerte Anforderungen an die Transparenz und Offenlegung zu begrenzen. 

Die zentralen Anforderungen und Neuerungen sowie die konkreten Auswirkungen der „DAWI-Reform“ für die Aufgabenträger der kommunalen Wirtschaft lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Kernneuerungen des Beschlusses

• Erhöhung der Schwellenwerte (Obergrenze)
  Die allgemeine Obergrenze wurde von 15 Mio. EUR auf 20 Mio. EUR pro DAWI und Jahr erhöht.
• Ausnahmen für Krankenhäuser und Wohnungsbau 
  Ausnahmen hiervon bestehen nach wie vor in den Bereichen „Soziale Dienste“, Krankenhäuser und sozialer Wohnungsbau, das heißt, die zuvor genannte Beihilfen-Obergrenze kommt nicht zur Anwendung.
  
  In den Ausnahmekatalog neu aufgenommen wurden u.a. Ausgleichsleistungen an Unternehmen, die erschwinglichen Wohnraum bereitstellen (einschließlich Investitionskosten).
• Unternehmensverbundbetrachtung (ein „einziges Unternehmen“)
  Für die Anwendbarkeit der Schwellenwerte (Obergrenze) ist künftig der Unternehmensverbund maßgeblich, nicht mehr ausschließlich das „einzelne operierende“ Unternehmen. Dies kann zukünftig die Schwellenwertberechnung sowie die Zuordnung von Ausgleichsleistungen beeinflussen.
• Präzisierte Anforderungen an Betrauungsakte
  Betrauungsakte müssen den DAWI‑Gegenstand, den geografischen und zeitlichen Umfang, eine Beschreibung des Ausgleichsmechanismus und der Parameter für die Berechnung, Kontrolle und Überprüfung der Ausgleichsleistungen sowie Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation enthalten. Die bisherige Verpflichtung eines Verweises auf den DAWI-Freistellungsbeschluss ist entfallen.
• Überkompensationskontrolle („ÜKK“) 
  Eine ordnungsgemäße Betrauung setzt nach wie vor die Verpflichtung zur Durchführung von Überkompensationskontrollen voraus. Die Kontrolle von Überkompensationen (Ex‑post‑Kontrollen) sind künftig nur noch mindestens alle fünf Jahre (statt bisher alle drei Jahre) und am Ende des Betrauungszeitraumes verpflichtend durchzuführen.
• Weitere Erleichterungen bei der ÜKK 
  Zur Verringerung des Verwaltungsaufwandes ist eine Ex-post ÜKK nicht mehr erforderlich, wenn (1) die Ausgleichsleistung vorab pauschal (Ex-ante) auf der Grundlage eines „glaubwürdigen Geschäftsplans“ festgelegt wird (dann nur Prüfung der Angemessenheit des Gewinns) oder (2) das Unternehmen im Wesentlichen DAWI erbringt (Nicht‑DAWI‑Einnahmen ≤ 5 % der Gesamteinnahmen) und der Erbringer rechtlich verpflichtet ist, alle seine Gewinne in die betreffenden DAWI zu reinvestieren (die Voraussetzungen sind allein „stichprobenartig“ zu kontrollieren).
• Trennungsrechnung
  Die Pflicht zur getrennten Ausweisung der Kosten und Einnahmen („Trennungsrechnung“) besteht fort, wenn ein Unternehmen sowohl DAWI als auch Nicht-DAWI erbringt. Kosten, die mit anderen Tätigkeiten als der Erbringung der DAWI verbunden sind, müssen dann alle unmittelbaren Kosten umfassen, einen angemessenen Beitrag zu den Gemeinkosten und eine angemessene Kapitalrendite.
• Transparenz und zentrales Register ab 2028
  Ab dem 1. Januar 2028 sind Ausgleichsleistungen > 1 Mio. EUR pro Unternehmen und DAWI in einem Betrauungszeitraum in einem öffentlich zugänglichen Zentralregister zu erfassen. Der Eintrag (Angabe des Beihilfeempfängers, der Höhe der Ausgleichsleistung, des Gewährungsdatums, der Dauer der Betrauung, der Bewilligungsbehörde, des Beihilfeinstruments und des betroffenen Wirtschaftszweigs nach „NACE-Klassifikation“) muss innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Gewährung der Beihilfe erfolgen, die Aufbewahrungspflicht aller maßgeblichen Unterlagen beträgt (nach wie vor) zehn Jahre ab dem Tag der Beihilfengewährung. Entfallen ist demgegenüber die bisherige Pflicht zur zweijährigen Berichterstattung der Mitgliedstaaten, die mit einem hohen Verwaltungsaufwand einherging.
• Übergangsregelungen
  Eine Vielzahl bestehender, nach dem alten DAWI-Beschluss beschlossener Betrauungsakte sowie auf deren Grundlage gewährte Beihilfen bleiben lediglich für eine Zeitraum von zwei Jahren gerechtfertigt. Zum 8. Januar 2028 müssen daher bei fortbestehender Finanzierungs- und Betrauungsabsicht die entsprechenden Betrauungsakte neu erarbeitet und beschlossen werden.
  Ausnahmen gelten für „soziale DAWI‑Betrauungen“, die vor dem 8. Januar 2026 bestanden; diese können grundsätzlich bis zum Ende ihrer jeweiligen Laufzeit Bestandsschutz genießen. 

Konsequenzen für Kommunen und kommunale Unternehmen

Die Neuregelungen durch den DAWI-Freistellungsbeschluss eröffnen den Kommunen und ihren betrauten Unternehmen erweiterte Handlungsmöglichkeiten und ein „Mehr“ an Flexibilität. Damit einher gehen jedoch erhöhte Anforderungen an die Bekanntmachung und Transparenz der gewährten Beihilfen, woraus sich neue rechtliche und praktische Anforderungen an die interne Organisation der beteiligten Stellen ergeben werden. 

Kommunen können nunmehr flexibler und weiterreichender ihre defizitären Unternehmen, die im Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge tätig sind, unterstützen. Der DAWI-Freistellungsbeschluss regelt nunmehr auch detaillierte Anforderungen für staatliche Ausgleichszahlungen in den Bereichen „sozialer“ und „erschwinglicher“ Wohnraum: 

• Gefördert werden dürfen Investitions- und gegebenenfalls Betriebskosten für Neubau, Erwerb, Umbau und Renovierung sowie Maßnahmen zur Barrierefreiheit, Einhaltung von Umweltstandards und Klimaresilienz. 
• Sozialer Wohnraum muss benachteiligten Haushalten bzw. sozial benachteiligten Gruppen zugutekommen und Qualitäts-, Umwelt- und Zugänglichkeitsstandards erfüllen.
• Neu ist die Zulässigkeit der Förderung von „erschwinglichem“ Wohnraum. Dieser ist für Haushalte vorgesehen, die aufgrund von Marktversagen keinen Zugang zu angemessenem Wohnraum haben, wobei die „Erschwinglichkeit“ anhand zuverlässiger Indikatoren (z. B. Miet- oder Preis-zu-Einkommen-Verhältnisse, Energiekostenanteil) zu messen ist. Der Wohnraum muss zu Kauf- bzw. Mietpreisen zur Verfügung stehen, die unterhalb des Marktpreises liegen und transparent nach Kriterien wie Haushaltseinkommen oder Kosten festgelegt sein. Die Preise dürfen aber nur so weit abgesenkt werden, wie zur Sicherstellung der Erschwinglichkeit nötig. 
• Subventionierter Wohnraum muss grundsätzlich mindestens 20 Jahre als sozialer/erschwinglicher Wohnraum bereitstehen (mit begründeten Ausnahmen oder Verkürzungen nach Meldung an die Kommission). 
• Anbieter, die erschwinglichen Wohnraum bereitstellen, sind grundsätzlich gleichberechtigt zuzulassen, und eine Ausnahme von der 20-Jahres-Bindung ist möglich, wenn kommerzielle Einnahmen maximal 5 % der Gesamteinnahmen betragen sowie die Gewinne reinvestiert werden, so dass Nebeneinnahmen den DAWI-Charakter nicht übersteigen.

Mit den Neuregelungen adressiert die EU-Kommission die bestehenden, akuten Wohnraumprobleme, die insbesondere an bestimmten Orten wie bei Touristen beliebten Städten sowie Großstädten, schnell wachsenden städtischen und wirtschaftlichen Knotenpunkten, entlegenen Gebieten in äußerster Randlage und abgelegenen Regionen vorherrschen. Zukünftig können damit auch Kommunen gezielt Maßnahmen ergreifen, um die Verfügbarkeit von Wohnraum in Form von Mietwohnraum oder Wohneigentum zu erschwinglichen Preisen zu erhöhen und so den Druck auf den lokalen Wohnungsmärkten zu verringern.

Wichtig: In Bezug auf die Schaffung von Wohnraum bestehen zukünftig weitere Fördermöglichkeiten: Um der bestehenden Wohnungskrise wirksam zu begegnen, sollen nach dem Willen der EU-Kommission künftig auch staatliche/kommunale Fördermaßnahmen für bezahlbaren Wohnungsbau in Überstimmung mit dem aktuellen Entwurf der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung („AGVO“) realisiert werden können. Danach können auf Grundlage der AGVO beihilfenintensive Investitionskostenförderungen für die Bereitstellung von sozialen oder bezahlbaren Wohnungsangeboten auch ohne Betrauungsakt an Unternehmen gewährt werden.

Letztlich werden die Prüf- und Dokumentationspflichten im Zusammenhang mit der Vermeidung von Überkompensationen erleichtert. Die verpflichtenden Intervalle einer Ex-post-Kontrolle etwaiger Überkompensationen wurden auf fünf Jahre verlängert. Weitergehende Erleichterungen bestehen für Unternehmen, die ausschließlich oder weit überwiegend DAWI-Tätigkeiten ausüben (etwa bei pauschalen Ex-ante-Ausgleichsvereinbarungen oder bei überwiegend DAWI-tätigen Unternehmen mit Reinvestitionspflicht). Notwendig dafür wird die Erstellung tragfähiger („glaubwürdiger“) Wirtschafts- bzw. Geschäftspläne sein. 

Empfehlungen für die kommunale Wirtschaft 

Es ist zu empfehlen, eine vollständige Bestandsaufnahme sämtlicher Betrauungsakte vorzunehmen und dabei insbesondere diejenigen Akte zu identifizieren und zu priorisieren, die vor dem 8. Januar 2026 erlassen wurden, da für diese binnen der zweijährigen Übergangsfrist Handlungsbedarf bestehen kann. Davon unabhängig kann sich im Einzelfall eine Überarbeitung und Neubeschlussfassung bestehender Betrauungsakte auch in allen anderen Fällen empfehlen, da der aktuelle DAWI-Freistellungsbeschluss größere Handlungsspielräume und ein „Mehr“ an Flexibilität zulässt.

Angesichts der spätestens ab dem 1. Januar 2028 bestehenden Pflicht zur Eintragung von Beihilfen in das Zentralregister sollten organisatorische Vorkehrungen getroffen werden, die Verantwortlichkeiten, Fristen und Datenaufbereitung verlässlich regeln. 

Fazit

Der DAWI‑Freistellungsbeschluss (EU) 2025/2630 eröffnet Kommunen und öffentlichen Unternehmen deutlich erweiterte Möglichkeiten zur rechtssicheren Finanzierung von Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge. Gleichzeitig erfordert der neue Rahmen eine substanzielle Professionalisierung bei der Ausgestaltung von Betrauungsakten, der Kosten- und Gewinnermittlung sowie bei der Erfüllung von Dokumentations- und Transparenzpflichten. Kommunen sollten kurzfristig Bestandsaufnahmen durchführen und Betrauungsakte systematisch anpassen, um die neuen Gestaltungsspielräume zu nutzen und Haftungs- sowie Rückforderungsrisiken zu vermeiden.

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